在遴選33%員額比例的檢察官時(shí)，上海市人民檢察院提出了諸多要求，包括政治素養(yǎng)、學(xué)歷、工作背景、辦案經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥辽眢w健康狀況?？苈斉炫荣Y料

2015年上半年，上海檢察改革試點(diǎn)工作將在全市檢察機(jī)關(guān)全面鋪開。

與此同時(shí)，上海市人民檢察院開出了最嚴(yán)厲的“回避禁止令”：現(xiàn)有檢察人員配偶、子女是執(zhí)業(yè)律師又不愿退出的，不能遴選為納入員額管理的檢察官。

1月18日，澎湃新聞（www.thepaper.cn）從上海市人民檢察院獲悉，半年來上海市人民檢察院第二分院、寶山區(qū)人民檢察院、徐匯區(qū)人民檢察院、閔行區(qū)人民檢察院作為4家試點(diǎn)檢察院，正逐步完成各項(xiàng)檢察改革試點(diǎn)任務(wù)，在人員分類管理、主任檢察官制度、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等方面正在探索形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

開出最嚴(yán)“回避禁止令”

嚴(yán)格限制檢察官員額是世界各國的通常做法，是建設(shè)一支高素質(zhì)檢察官隊(duì)伍的前提。上海司法改革試點(diǎn)方案明確將檢察院工作人員劃分為三類，分別為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員，占比分別為33%、52%、15%。

對上海檢察機(jī)關(guān)而言，檢察官的比例將從原先的71%逐步縮減到33%，從嚴(yán)準(zhǔn)入、擇優(yōu)遴選檢察官，確保檢察官隊(duì)伍的高度職業(yè)化、精英化。

在遴選33%員額比例的檢察官時(shí)，上海市人民檢察院提出了諸多要求，包括政治素養(yǎng)、學(xué)歷、工作背景、辦案經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥辽眢w健康狀況。為了維護(hù)司法公正，確保檢察官廉潔從檢，上海市人民檢察院還開出了最嚴(yán)厲的“回避禁止令”：現(xiàn)有檢察人員配偶、子女是執(zhí)業(yè)律師且不愿退出的，不能遴選為納入員額管理的檢察官。

此前根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察官的回避禁止范圍要窄得多?！耙郧笆桥渑?、子女是律師的，不能擔(dān)任其所在檢察院辦理案件的訴訟代理人或辯護(hù)人，現(xiàn)在這一‘回避禁止令’比以前更加嚴(yán)格?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進(jìn)辦人員介紹。

目前，上海首批員額制檢察官正在遴選過程中，將報(bào)遴選委員會，2月份左右將正式出爐。目前參加遴選的檢察人員主要包括兩部分，一部分是此前經(jīng)過人大任命具有檢察員資格的，通過上海市人民檢察院遴選辦公室嚴(yán)格考核，并擇優(yōu)提出擬任人選后報(bào)上海市人民檢察官遴選（懲戒）委員會審批公示和確認(rèn)；另一部分是此前只有助理檢察員法律職務(wù)，需要通過遴選程序，再經(jīng)過人大任命后才能成為檢察官。

不再“套”行政職務(wù)序列

盡管檢察官的選任條件越來越高，司法改革還是為檢察機(jī)關(guān)的法律人帶來了莫大的希望和熱情。

孫麗娟，是上海寶山區(qū)人民檢察院公訴科的副科長，是正在參加首批員額制遴選的現(xiàn)有檢察員之一。司法改革啟動之前，她是該院辦公室副主任，具有檢察員法律職務(wù)，在看到明確的職業(yè)前景后，她毅然再次回到了辦案一線。

2006年，孫麗娟從復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院研究生畢業(yè)，進(jìn)入上海寶山區(qū)人民檢察院公訴科工作。作為法律人能在第一線工作，孫麗娟很滿足。但是，理想和現(xiàn)實(shí)很快發(fā)生了碰撞。工作三四年以后，孫麗娟的工作面臨選擇?！霸谝郧?，科員、副科、正科、副處，這些行政級別和收入息息相關(guān)?！睂O麗娟說，但每個(gè)科都只有1個(gè)科長1個(gè)副科長，公訴科人多且都是專業(yè)出身競爭激烈，相比之下綜合科室等晉升相對容易。離開法律業(yè)務(wù)，追求更好的職業(yè)發(fā)展？還是苦苦等待，守在法律第一線？最終，孫麗娟調(diào)離了公訴科，隨后幾年先后在4個(gè)部門工作，2014年初她的職位是辦公室副主任，雖然擁有檢察官資格但并不辦案，而是從事行政工作。

2014年開始的檢察改革讓孫麗娟重新燃起了法律人的熱情，她選擇了再次投入一線辦案，期望通過遴選最終成為首批員額制檢察官之一?！拔铱梢詫Ｗ⒂诜蓸I(yè)務(wù)，專心辦案子，檢察官的職業(yè)等級才是我的目標(biāo)?！?/p>

孫麗娟現(xiàn)象以前在檢察機(jī)關(guān)普遍存在。以孫麗娟所在的寶山區(qū)人民檢察院為例，2014年起公訴部門有36人，其中2010年以后才進(jìn)入公訴科的人有17名，占47.2%，也就是說超過5年工作經(jīng)歷的公訴人一直是在流出的。這并不是好現(xiàn)象。

“改革之前，檢察干警的晉升渠道相對單一，不少人將擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作為個(gè)人追求，使得一些優(yōu)秀的公訴人才不能穩(wěn)定在執(zhí)法辦案第一線。與此同時(shí)，隨著行政職務(wù)晉升，行政事務(wù)也隨之增多，客觀上這些優(yōu)秀公訴人才也無法集中精力辦理案件?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院第二分院公訴處副處長、主任檢察官奚山青說。

相似的現(xiàn)象還出現(xiàn)在檢察院的其他人員身上，比如檢察技術(shù)人員，計(jì)算機(jī)專業(yè)出身的人到了檢察院，因?yàn)樾姓墑e的晉升一定程度上與職稱相關(guān)，但檢察院只有助理檢察員、檢察員等法律專業(yè)職稱?！斑@讓一部分非法律專業(yè)出身的人，為了晉升只能轉(zhuǎn)而捧起法律書本，參加國家統(tǒng)一司法考試，運(yùn)氣好的可以考上，但他們的專長不是法律而是計(jì)算機(jī)。”孫麗娟說。

司法改革后，檢察官實(shí)行專業(yè)職務(wù)序列管理，分檢察官、高級檢察官、大檢察官三大類，上海檢察官等級由低到高分為九個(gè)等級，實(shí)行按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的制度。檢察官不再“套”行政職務(wù)序列，三級高級檢察官及以下均實(shí)行按年限自然晉升，優(yōu)秀的可以提前晉升，檢察官有穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期，不為升遷而分心，增強(qiáng)他們對于法律的忠誠感、職業(yè)的穩(wěn)定感，也可以確保檢察官隊(duì)伍的高度職業(yè)化、精英化。而其他檢察輔助人員也有相應(yīng)晉升空間。

“在崗位意向調(diào)查中，絕大部分綜合部門有執(zhí)法辦案經(jīng)歷的檢察人員都愿意回歸業(yè)務(wù)部門?！遍h行區(qū)人民檢察院政治部副主任楊珍說。

取消三級審批

除了檢察官員額制外，檢察改革試點(diǎn)的另一項(xiàng)重心是檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革，核心是落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制。

長期以來，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“三級審批制”，行政管理色彩明顯。這一辦案模式的弊端日益凸顯：一是層層把關(guān)，程序繁瑣，辦案效率低；二是職責(zé)不清，容易助長承辦人員的依賴心理，錯(cuò)案責(zé)任追究很難得到落實(shí)。

“根據(jù)有關(guān)的規(guī)定，重大疑難復(fù)雜案件尤其是職務(wù)犯罪案件、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)犯罪案件等以前往往需要三級審批，這種審批模式一方面有點(diǎn)類似于行政化管理，另一方面不利于明確責(zé)任主體、造成辦案責(zé)任混淆，也不符合司法辦案規(guī)律?！毙靺R區(qū)人民檢察院公訴科主任檢察官王晶說，“改革后，檢察官可以在授權(quán)范圍內(nèi)自行作出決定，并對案件的處理決定終身負(fù)責(zé)?！?/p>

王晶舉例說，比如我經(jīng)手的一個(gè)案件，一人公司的負(fù)責(zé)人將公司的錢據(jù)為己有，嚴(yán)重侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，對社會造成危害，但是這種行為是否構(gòu)成犯罪，這是一個(gè)有爭議的問題，改革之前往往需要提請三級審批，但現(xiàn)在，作為檢察官，我可以在授權(quán)范圍內(nèi)直接決定起訴，并對該審查決定負(fù)責(zé)。

省去了層層審批的環(huán)節(jié)，辦案效率顯然有所提高，以閔行區(qū)人民檢察院為例，推行主任檢察官制度后，案件辦理由三級審批變?yōu)橛芍魅螜z察官審核或?qū)徟鷽Q定，提高了辦案效率，該院辦理審查起訴案件平均天數(shù)比2013年同期縮短3.52天。

不過，從三級審批驟然直接改為檢察官一人決定，這如何保障案件的質(zhì)量和司法的公平？“改革的最終目標(biāo)肯定是檢察官辦案責(zé)任制，在過渡期內(nèi)逐步從主任檢察官負(fù)責(zé)制過渡到檢察官負(fù)責(zé)制，現(xiàn)在部分檢察院也是根據(jù)其自身情況正在試點(diǎn)過程中?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進(jìn)辦人員介紹。區(qū)別在于，主任檢察官是改變承辦檢察官的決定，還是僅僅進(jìn)行審核而不能改變檢察官的審查決定。

其實(shí)，“主任檢察官辦案責(zé)任制”并非是此次司法改革新增的內(nèi)容，2013年底它就作為最高人民檢察院專項(xiàng)試點(diǎn)工作之一，上海正是最高檢確定的7個(gè)試點(diǎn)省市之一。而事實(shí)上，早在2011年上海已經(jīng)在閔行、浦東兩家基層檢察院予以了先行探索。

2014年上半年，上海將上述試點(diǎn)擴(kuò)大至靜安、寶山、青浦、徐匯、嘉定等5家基層檢察院。不過需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察官責(zé)任制主要是針對刑事檢察辦案，但檢察院不單單只有此項(xiàng)工作，比如涉及職務(wù)犯罪的偵查及訴訟監(jiān)督工作還是在主任檢察官的主持或帶領(lǐng)下開展辦案工作。

因此，在此次司法改革中，主任檢察官負(fù)責(zé)制和檢察官負(fù)責(zé)制在不同檢察院和檢察院的不同部門之間分別探索試點(diǎn)，并逐步完善。

權(quán)力清單正在梳理總結(jié)

簡化三級審批，意味著大幅度放權(quán)給檢察官，那么檢察官到底可以行使哪些權(quán)力，行使到何種程度？

這就需要一份檢察官權(quán)力清單。目前，上海檢察機(jī)關(guān)四家試點(diǎn)單位采取了不同的方式，二分院使用正面清單，即對檢察官可以行使的權(quán)力一一列明；寶山區(qū)人民檢察院則是采用負(fù)面清單，除清單上的事項(xiàng)，其余的檢察官都可以自行決定。

作為全國唯一一家分院層面的司法改革先行先試單位，上海市人民檢察院第二分院在設(shè)置檢察官辦案權(quán)限方面有更多的思考。

該院政治部副主任陳宏說：“不同于基層院，分院辦理的重大、疑難和復(fù)雜案件多，這一特殊性決定了并非所有的辦案權(quán)力都能下放給檢察官。比如，對以檢察機(jī)關(guān)名義作出不批捕、不起訴等終結(jié)性決定的權(quán)力，應(yīng)由檢察長或檢委會行使。再比如，對限制人身自由、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等影響公民憲法權(quán)利的重大事項(xiàng)，必須履行嚴(yán)格的審批程序?！?/p>

目前，上海市人民檢察院第二分院已將各業(yè)務(wù)部門的職權(quán)進(jìn)行了梳理，擬定了檢察官辦案權(quán)力清單，該份權(quán)力清單正在提請檢委會討論，不久將實(shí)施。

對于權(quán)力清單，上海市人民檢察院目前已經(jīng)有了相對明確的規(guī)定，主要采取負(fù)面清單的方式予以明確，即除刑事案件采取強(qiáng)制措施、不批捕、不起訴、撤回起訴、抗訴以及對職務(wù)犯罪案件的立案、不立案、撤銷案件等重大決定應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢察委員會依法行使外，其余職權(quán)均授權(quán)主任檢察官、檢察官依法行使。今后，將根據(jù)各個(gè)試點(diǎn)院試點(diǎn)探索情況來進(jìn)一步調(diào)整，上海市人民檢察院司改推進(jìn)辦的人員介紹。

目前，四個(gè)試點(diǎn)檢察院試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成熟做法正在梳理總結(jié)中。

落實(shí)終身責(zé)任制

落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制后，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的管理模式將被打破，放權(quán)給檢察官的同時(shí)，上海市人民檢察院強(qiáng)化了辦案監(jiān)督制約機(jī)制。

“今后，對檢察官辦案的處理決定一般不再審批，但是對于他辦案的過程，是不是合法合規(guī)，我們要更加嚴(yán)格地監(jiān)督和考量?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院司改推進(jìn)辦的人員介紹。

不審批不等于不要審核，今后，在公訴、批捕等刑檢部門，主任檢察官對承辦檢察官作出的決定有審核權(quán)而不是審批權(quán)。承辦檢察官在做出法律決定前須報(bào)主任檢察官審核，審核意見均應(yīng)做到書面明示，做到有據(jù)可查，便于責(zé)任認(rèn)定。當(dāng)主任檢察官審核意見與承辦檢察官意見發(fā)生分歧時(shí)，如果承辦檢察官不接受主任檢察官審核意見的，可召開主任檢察官聯(lián)席會議，提出建議供承辦檢察官參考；對于存在重大分歧的案件和事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提交檢察長或檢委會決定。

除了常規(guī)的案件管理和考核之外，上海檢察機(jī)關(guān)還建立了具有特定情形案件的重點(diǎn)評查制度和特定案件交付個(gè)案評鑒制度，對自偵案件不起訴或撤案、捕后不訴、提起公訴后撤回起訴、提請抗訴后上級院不支抗等情形以及疑難、復(fù)雜和有重大社會影響的重點(diǎn)案件等，將實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控和質(zhì)量評查，明確責(zé)任，確保辦案質(zhì)量。

此外，對此前建立的檢察官執(zhí)法檔案進(jìn)行完善，全面記錄和掌握檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量效果以及辦案中是否有違紀(jì)違法等情形。健全檢察官辦案責(zé)任考評機(jī)制，并將考評和評查結(jié)果作為檢察官等級晉升、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，實(shí)行“誰辦案、誰負(fù)責(zé)”，檢察官對其所辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

檢務(wù)公開也是另一種有利的監(jiān)督工具。對于疑難復(fù)雜以及在檢察階段作出終局性決定的案件，探索實(shí)行公開聽證和公開宣告。運(yùn)用信息化手段推進(jìn)執(zhí)法辦案程序和結(jié)果的公開，做好執(zhí)法辦案信息告知和查詢、法律文書公開查詢、重大案件信息和典型案例的發(fā)布等事項(xiàng)。加大新聞發(fā)布和宣傳力度，健全完善民意收集辦理和反饋機(jī)制。