2002：揭開黑幕

2000年前后，司機(jī)們的日子特別難過——失去經(jīng)營權(quán)，份兒錢漲，兼并收車過程中更是各種產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)糾紛不斷，公司還對(duì)出租車司機(jī)進(jìn)行各種克扣。利益受到侵犯的司機(jī)開始選擇各自的道路維權(quán)。

董昕多次試圖組織工會(huì)維權(quán)，2000年《工人日報(bào)》連發(fā)五期專家討論，探討集體企業(yè)與工會(huì)的關(guān)系。但走“工會(huì)道路”的董昕努力數(shù)年，工會(huì)還是沒能建起來。

2000年，王學(xué)永把自己的東家萬泉寺出租車公司告上了法庭?！八麄兿腴_除我，因?yàn)槲依暇S權(quán)，但是又不退我押金?！?/p>

1998年，王學(xué)永轉(zhuǎn)到這家公司并迅速成了“刁民”——當(dāng)時(shí)司機(jī)違反交規(guī)后政府罰錢公司也要罰錢，他不服氣，向公司要發(fā)票，公司不給。之后，王學(xué)永拿著129號(hào)文件找領(lǐng)導(dǎo)，質(zhì)問為什么規(guī)定上下浮動(dòng)15%，但公司都是上浮。一路追問到北京市出租車管理局，最后得到的答復(fù)是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是出租車協(xié)會(huì)協(xié)商決定的，而這個(gè)協(xié)會(huì)的成員大多是出租車公司領(lǐng)導(dǎo)。

董昕代理了王學(xué)永的案子，最后勝訴，王學(xué)永拿回了屬于自己的押金。

跟他們不同，邵長良選擇了“人大道路”——通過人大代表提交議案維權(quán)。1997年，邵長良花了幾個(gè)月時(shí)間寫了份關(guān)于北京出租車行業(yè)問題的研究報(bào)告。

寫完以后，他謊稱自己是北京市人大代表沈夢培的朋友，從人大代表聯(lián)絡(luò)處要到了沈夢培的電話，“我通過媒體看到，他當(dāng)時(shí)關(guān)注出租車行業(yè)?！?/p>

沈夢培讓邵長良按照議案格式把材料改寫，然后帶著邵結(jié)識(shí)了很多人大代表、政協(xié)委員?！皩懭舜笞h案很有技巧的”，1997年、1998年、1999年，沈夢培和邵長良每年都在人代會(huì)上遞交關(guān)于出租車改革的議案。

同時(shí)，邵長良還在繼續(xù)自己的北京出租車行業(yè)研究。2002年研究完成形成文字稿，邵長良打印了400多份，給所有自己能找到地址的人大代表、政協(xié)委員和政府機(jī)關(guān)部門都寄去。其中有一份輾轉(zhuǎn)到了《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》記者王克勤手上。

2002年7月，王克勤見到了邵長良、董昕，隨后展開了長達(dá)半年的調(diào)查。當(dāng)年12月6日，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》用5個(gè)版刊登《北京出租車壟斷黑幕》，王克勤用了2萬多字披露了北京市出租車公司“空手套白狼”的發(fā)家史，對(duì)份兒錢的起源以及大公司制下司機(jī)惡劣的生存狀況亦做了全面的報(bào)道。出租車壟斷問題第一次如此徹底地進(jìn)入大眾視野。

董昕在凌晨兩點(diǎn)直接開著車到印刷廠買了5000份報(bào)紙，拉到機(jī)場分發(fā)。稍晚一些，邵長良一口氣買了12000份報(bào)紙，那一段時(shí)間，他每天都拿著一摞報(bào)紙上班，半賣半送。

報(bào)道引起了轟動(dòng)，2003年年初，北京各大報(bào)紙開始傳出北京市要改革出租車管理體制的消息。在透露出來的報(bào)批方案中，份兒錢被取消，出租車公司實(shí)施8小時(shí)工作制，并降低風(fēng)險(xiǎn)承包金，司機(jī)憑業(yè)績拿工資。

并不是所有人都持樂觀態(tài)度，學(xué)者余暉一直從事政府管制研究，他當(dāng)時(shí)在媒體撰文指出，新方案的分配方式是公司和司機(jī)雙輸，很難推行，并且沒有觸及出租車行業(yè)的行政審批問題，而這才是問題的關(guān)鍵。一語成讖，這個(gè)待批的新方案最后不了了之。

2004：行政訴訟破局

邵長良的研究材料是由余暉轉(zhuǎn)到《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》社的。當(dāng)時(shí)，余暉正參與國務(wù)院發(fā)展研究中心的項(xiàng)目，同其他27名學(xué)者一起討論行政審批制度改革。

2002年，是行政審批制度改革啟動(dòng)的第二個(gè)年頭。此前，由于缺少規(guī)范制度，中國一直存在大量不合理的行政審批項(xiàng)目，開一個(gè)批發(fā)市場，要找100多個(gè)單位審批蓋章。2001年，隨著中國加入WTO，行政審批改革提上日程。

余暉正是28名首批行政審批制度改革專家咨詢組成員之一，“出租車行業(yè)在我們當(dāng)初討論行政許可法的時(shí)候一直有涉及，大部分學(xué)者都認(rèn)為這樣一個(gè)行業(yè)沒必要設(shè)立行政許可?！庇鄷熁貞?，“當(dāng)時(shí)我們覺得，中央級(jí)別的行政許可里，有70%都是可以廢除的?！?/p>

2004年7月1日，《行政許可法》正式生效。雖然此前一天國務(wù)院頒布412號(hào)令，公布了保留下的行政審批項(xiàng)目，其中也包括出租車行業(yè)。但這部被稱為“陽光法案”的《行政許可法》對(duì)于政府實(shí)施行政許可的設(shè)立依據(jù)、實(shí)施程序均有相當(dāng)程度的規(guī)范，出租車行業(yè)壟斷的堅(jiān)冰似乎出現(xiàn)了裂縫。

田乾峰當(dāng)時(shí)是《京華時(shí)報(bào)》的記者，編輯徐一龍給他派了一個(gè)選題——幾名司機(jī)要在行政許可法實(shí)施的當(dāng)天去申請個(gè)體出租車牌照。7月1日，田乾峰起了個(gè)大早趕到運(yùn)管局，見到了那三名司機(jī)——邵長良、王學(xué)永和車殿光。

接待的工作人員顯然有點(diǎn)蒙，1994年以后，北京市出租車管理部門就沒有受理過個(gè)體出租車運(yùn)營申請。一個(gè)工作人員開始說“沒這項(xiàng)業(yè)務(wù)”。領(lǐng)導(dǎo)趕到后又迅速改正錯(cuò)誤，“這個(gè)業(yè)務(wù)剛開張”。第二天新聞見報(bào)，大量司機(jī)開始涌向運(yùn)管局去申請個(gè)人運(yùn)營資格。

7月12日，3名司機(jī)收到了不予批準(zhǔn)的回復(fù)，依據(jù)是《北京市“十五”時(shí)期交通行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，即1648號(hào)文件，這份規(guī)劃文件提出，北京市2005年出租車數(shù)量應(yīng)該控制在6萬輛。田乾峰一度以為這條新聞該結(jié)束了，但是3名司機(jī)開始申請聽證會(huì)，7月23日申請不批準(zhǔn)，3名司機(jī)決定發(fā)起行政訴訟。

這場行政訴訟當(dāng)即引發(fā)關(guān)注，幾十名司機(jī)也試圖效仿邵長良他們，但未被立案。

這是場蓄謀已久的訴訟——邵長良很清楚《行政許可法》的分量。很早之前他就開始和一些司機(jī)、學(xué)者商量利用這個(gè)契機(jī)推動(dòng)出租車行業(yè)改革。

韓冰是當(dāng)時(shí)免費(fèi)給邵長良、王學(xué)永、車殿光提供法律援助的律師。拿到邵長良等人的材料，韓冰覺得，雖然出租車運(yùn)營權(quán)在行政許可的設(shè)立以及具體規(guī)定上均與《行政許可法》有沖突，但規(guī)定不是可訴的具體行政行為，同時(shí)所涉目標(biāo)太大難度過高。

最終定下的突破點(diǎn)，是運(yùn)管局拒絕審批時(shí)，沒有通知邵長良等人有申請聽證和行政復(fù)議的權(quán)利?！斑@是個(gè)具體的可訴的行政行為，并且跟《行政許可法》的程序明顯不符，市運(yùn)管局目標(biāo)也相對(duì)小一些，所以我當(dāng)時(shí)覺得，最低限度，聽證會(huì)還是有希望的?！表n冰回憶，“假如能進(jìn)入聽證會(huì)環(huán)節(jié)，剩下的就好辦了。因?yàn)槟阏f要管制，就必須給出管制的理由，6.6萬輛的數(shù)據(jù)是怎么計(jì)算的？個(gè)體申請為什么不批準(zhǔn)？”

在拖了近3個(gè)月之后，案子終于開庭。原宣武區(qū)人民法院最大的法庭被記者、司機(jī)、運(yùn)管局和出租車公司的工作人員擠滿了。

當(dāng)時(shí)可能沒有人想到，這次開庭將會(huì)是這個(gè)案子唯一的一次開庭。漫長等待過后的2005年10月24日，王學(xué)永等人拿到了一份6頁的判決書，敗訴。繼續(xù)上訴，北京市第一中級(jí)人民法院在當(dāng)年12月直接作出終審判決——維持原判。

這場一年多的訴訟磨掉了邵長良等人最初的希望，而出租車行業(yè)的行政許可制度依然頑強(qiáng)如初。

2006：算不清的出租車成本

2006年北京出租車調(diào)價(jià)聽證會(huì)前夕，學(xué)者郭玉閃終于看到了北京出租車行業(yè)的第一份，也是迄今唯一一份企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告。這份長達(dá)128頁的審計(jì)報(bào)告中的諸多內(nèi)容都讓他感到震驚——2003年，首汽公司的成本里有170多萬元的“工作餐費(fèi)”，銀建公司黨委書記的月工資為21544元。郭玉閃對(duì)媒體表示，“北京市的出租車還沒有到上漲租價(jià)的時(shí)候”。

在此之前，出租車公司利潤與成本，對(duì)公眾來說一直是個(gè)謎。

2006年，為申請出租車調(diào)價(jià)，北京市6家出租車企業(yè)聘請了嘉信達(dá)會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)企業(yè)的成本利潤進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)結(jié)果顯示，出租車行業(yè)2005年的預(yù)估稅后利潤為3.61%，而2006年預(yù)估利潤低至1.68%。

出租車行業(yè)微利被作為漲價(jià)依據(jù)出現(xiàn)在了2006年4月18日北京市發(fā)改委公布的調(diào)價(jià)方案中。調(diào)價(jià)方案主要是提高出租車起步價(jià)格，從1.2元/公里提升到2元/公里，并取消政府與企業(yè)給司機(jī)的每月670元的油補(bǔ)，同時(shí)提出了建立租價(jià)油價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

這一波漲價(jià)的背景是油價(jià)上調(diào)。2005年，由于油價(jià)持續(xù)上漲，北京市開始從財(cái)政中拿出一部分對(duì)出租車行業(yè)發(fā)放燃油補(bǔ)貼，同時(shí)通過漲價(jià)解決油價(jià)上漲的呼聲開始出現(xiàn)。

然而“漲價(jià)”在當(dāng)時(shí)并不被司機(jī)看好，很多司機(jī)認(rèn)為，漲價(jià)以后公司不用支付油補(bǔ)，而漲價(jià)帶來的乘客減少的風(fēng)險(xiǎn)卻由司機(jī)承擔(dān)。董昕當(dāng)時(shí)做了一個(gè)關(guān)于調(diào)價(jià)的調(diào)查，143名司機(jī)中反對(duì)調(diào)價(jià)的占96.61%。

反對(duì)漲價(jià)的學(xué)者認(rèn)為，壟斷行業(yè)的真實(shí)成本需要考量。余暉指出，壟斷行業(yè)的定價(jià)權(quán)在政府，所以各個(gè)壟斷企業(yè)都有將企業(yè)成本做高，利潤做低，然后跟政府叫窮的沖動(dòng)。而事實(shí)上，行業(yè)利潤被變成行業(yè)內(nèi)各級(jí)人員享受的福利，簡單漲價(jià)不如變數(shù)量管制為質(zhì)量管制和安全管制。

4月19日，方案發(fā)布后的第二天，北京市發(fā)改委公布了調(diào)價(jià)聽證會(huì)的代表名單，其中司機(jī)代表僅有兩名，一名由工會(huì)推薦，一名由出租車公司推薦。長期關(guān)注出租車領(lǐng)域并且反對(duì)出租車漲價(jià)的，只有人大代表沈夢培入選代表名單。這場事關(guān)出租車行業(yè)利益格局的聽證會(huì)只有10個(gè)旁聽名額。

從2002年就開始關(guān)注出租車行業(yè)，并且兼國家發(fā)改委政府價(jià)格工作專家咨詢委員會(huì)委員的余暉沒能成為這次價(jià)格調(diào)整的聽證代表。但余暉同王克勤、郭玉閃一起，找來記者、人大代表、司機(jī)，組織了一場“對(duì)北京市出租車提價(jià)的質(zhì)詢和研討會(huì)”。

4月26日，聽證會(huì)在首創(chuàng)股份新大都飯店舉行。最終出現(xiàn)的調(diào)價(jià)方案仍然保留了企業(yè)每月100元的油補(bǔ)，最終方案14人贊成，2人總體贊成，9人反對(duì)，其中2名司機(jī)代表全部表示支持漲價(jià)。反對(duì)漲價(jià)的清華大學(xué)法學(xué)院副教授陳建民事后對(duì)媒體表示，一名人大代表在會(huì)上說他聽到的民意是90%反對(duì)漲價(jià)，但是這名代表自己支持漲價(jià)。

“企業(yè)就該通過競爭優(yōu)勝劣汰”，回頭看這場漲價(jià)的爭論，郭玉閃說自己的觀點(diǎn)一直沒有變化，“企業(yè)控制不了成本就應(yīng)該出局，你做不好憑什么要消費(fèi)者埋單？”

2012：沒有到來的改變

2012年8月16日，《北京市“十二五”時(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》公布，意味著2015年以前，北京市不會(huì)投入任何新的運(yùn)力。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，北京市1995年的出租車數(shù)量為5.6萬輛，到2003年年底已經(jīng)達(dá)到6.5萬輛，“變成大企業(yè)格局之前，政策上雖然禁止，但因?yàn)楦鞣N關(guān)系還是有一些指標(biāo)流出。到2000年以后，幾家大企業(yè)形成，政府很難說只給一兩家私下發(fā)牌照，如果都發(fā)數(shù)量太多又可能對(duì)管制政策形成沖擊，所以大公司化以后數(shù)量幾乎就沒變過。”郭玉閃對(duì)記者這樣解釋出租車數(shù)量的變化。

早在2007年，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組就曾對(duì)我國出租車行業(yè)發(fā)展做了考察和調(diào)研。王克勤、余暉也是當(dāng)時(shí)的課題組成員。課題組的研究報(bào)告指出：“一些地區(qū)因?yàn)槎嗄隂]有新投放運(yùn)力，已經(jīng)造成運(yùn)力明顯不足，并導(dǎo)致一系列相關(guān)問題。”

北京市交通委則對(duì)媒體表示，6.66萬輛是上世紀(jì)90年代的規(guī)模，10多年來總量沒增加，需求的確存在缺口。但一座城市的出租車保有量不能因?yàn)槌丝托枨笤黾佣鵁o限制增多。北京每輛出租車每天大約運(yùn)行400公里，但空駛率達(dá)到30%至40%，無限制地增加出租車數(shù)量，不僅會(huì)加劇城市擁堵，且不環(huán)保。

有關(guān)部門同時(shí)表示，將通過在五環(huán)路內(nèi)增加出租車停靠點(diǎn)，大力發(fā)展電話預(yù)約叫車業(yè)務(wù)來解決“打車難”。

“現(xiàn)在沒有什么改革的動(dòng)力，利益已經(jīng)固化，放開牌照對(duì)企業(yè)的利益觸動(dòng)太大?！睆?004年開始跟王克勤一起研究出租車行業(yè)，郭玉閃跑過三十多個(gè)城市做出租車調(diào)研。而他創(chuàng)立的傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所一直保持對(duì)出租車行業(yè)的關(guān)注，每年都會(huì)出一個(gè)出租車行業(yè)報(bào)告。

郭玉閃偶爾也會(huì)感到厭倦，“每次都跟媒體說一樣的東西，但是看不到什么改變。可是轉(zhuǎn)念一想，如果不說了吧，這么個(gè)小行業(yè)，可能就真沒有人關(guān)注了。”

維權(quán)司機(jī)們也都覺得厭倦了，一切都好像在原地打轉(zhuǎn)。2004年，國務(wù)院曾經(jīng)發(fā)布81號(hào)文件禁止收取風(fēng)險(xiǎn)抵押金，邵長良在當(dāng)年找到交通委投訴出租車公司仍然在收風(fēng)險(xiǎn)抵押金。2008年，《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)，王學(xué)永又找到運(yùn)管局申請取消風(fēng)險(xiǎn)抵押金，認(rèn)為這與《勞動(dòng)合同法》不符，市勞動(dòng)部門隨后宣布禁止收取風(fēng)險(xiǎn)抵押金。

“但是你看，現(xiàn)在開車還不是要收押金？”王學(xué)永攤開手，一臉無奈。如今他的維權(quán)戰(zhàn)友們很多都離開了這個(gè)行業(yè)——邵長良說自己搞起了農(nóng)業(yè)調(diào)研，董昕轉(zhuǎn)了一圈又干回了會(huì)計(jì)的老本行。

“我后來想，我維了這么多年權(quán)，我到底在維什么呢？”王學(xué)永摸了摸自己的腦袋，這個(gè)黑車司機(jī)好像是在向別人發(fā)問，又好像是在喃喃自語。