國(guó)家行政學(xué)院教授 李軍鵬

2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能改革方案正式公布。新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革方面都取得了新的進(jìn)展，為到2020年形成完善的中國(guó)特色社會(huì)主義公共行政體制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的總體評(píng)價(jià)

綜合來(lái)看，這一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、推行大部門體制改革方面都取得了新的進(jìn)展。

一是推進(jìn)了政企分開(kāi)，有利于加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這次改革的一個(gè)亮點(diǎn)，就是推進(jìn)了鐵路政企分開(kāi)，組建國(guó)家鐵路局負(fù)責(zé)鐵路監(jiān)管與執(zhí)法，成立中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，從而厘清了鐵路企業(yè)和政府鐵路管理部門的角色。

二是推進(jìn)了政社分開(kāi)，有利于加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，從根本上維護(hù)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。這次改革采取了一系列改革社會(huì)組織管理制度的措施，包括使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意等等，有利于將政府社會(huì)管理與社會(huì)自治結(jié)合起來(lái)，形成有效的社會(huì)管理格局。

三是推進(jìn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，有利于形成合理的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。這次改革堅(jiān)持權(quán)力下放的原則，最大限度給各類市場(chǎng)主體松綁，大大改善了中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境，所提出的改革措施包括減少投資項(xiàng)目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費(fèi)和改革工商登記制度等等。同時(shí)，還根據(jù)職能下屬化的原則，大力向地方放權(quán)，所采取的措施包括下放投資審批事項(xiàng)、下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等等，將有利于發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。

四是解決了一些政府職責(zé)交叉、戰(zhàn)略管理能力不強(qiáng)、執(zhí)行力較弱的老大難問(wèn)題，我國(guó)的政府大部門體制框架進(jìn)一步完善。這次改革在綜合交通服務(wù)體系建設(shè)、公共文化服務(wù)體系建設(shè)、食品藥品監(jiān)管、海洋管理與執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域有效實(shí)行了大部門體制的原則。

對(duì)一些具體改革領(lǐng)域的分析與評(píng)價(jià)

具體地說(shuō)，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在六大領(lǐng)域取得了重大進(jìn)展：

一是在綜合交通體系建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展。將鐵道管理部門納入大交通運(yùn)輸部，有利于充分發(fā)揮鐵路、公路、水路、民航等各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢(shì)和組合效率，有利于形成大交通格局。鐵路政企分開(kāi)后，國(guó)家鐵路局可以集中精力抓鐵路監(jiān)管、鐵路服務(wù)，使鐵路部門更好地服務(wù)于乘客與顧客；中國(guó)鐵路總公司可以通過(guò)引入多元主體的投資，加快我國(guó)的鐵路建設(shè)，增加鐵路供給，從而有利于形成政府依法管理、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、社會(huì)廣泛參與的鐵路發(fā)展新格局。

二是在綜合新聞出版廣播電影電視公共服務(wù)體系方面取得了重大進(jìn)展。將新聞出版總署、廣電總局的職責(zé)整合，有利于統(tǒng)籌推動(dòng)報(bào)刊、出版社、通訊社、電臺(tái)電視臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)等新媒體發(fā)展，有利于整合新聞出版和廣播影視領(lǐng)域公共服務(wù)資源，有利于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量和水平。

三是在綜合衛(wèi)生和人口公共服務(wù)體系方面取得了重大進(jìn)展。將衛(wèi)生部的職責(zé)、人口計(jì)生委的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，有利于整合衛(wèi)生服務(wù)與計(jì)劃生育服務(wù)兩套體系資源，有利于整合生殖健康、母嬰保健、治病防病等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，有利于提高出生人口素質(zhì)和人民健康水平。

四是在綜合食品藥品監(jiān)管體系方面取得了重大進(jìn)展。這次改革對(duì)食品藥品監(jiān)督管理體制進(jìn)行了較大幅度的改組，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，有利于對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，有利于實(shí)現(xiàn)食品藥品全過(guò)程的無(wú)縫監(jiān)管，從而提高食品藥品監(jiān)管的整體效能。

五是在綜合海洋管理與執(zhí)法體系建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展。這次改革將現(xiàn)國(guó)家海洋局及相關(guān)部門的海上執(zhí)法隊(duì)伍和職責(zé)整合，克服了原來(lái)由中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等執(zhí)法隊(duì)伍分散執(zhí)法的局面，有利于統(tǒng)籌配置和運(yùn)用各種海洋執(zhí)法資源，提高海洋綜合執(zhí)法效能和服務(wù)水平。

六是在綜合能源管理體系建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展。這次改革將國(guó)家能源局、電監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)能源發(fā)展和改革，有利于統(tǒng)籌傳統(tǒng)能源與新能源的管理，有利于促進(jìn)能源行業(yè)與節(jié)能產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

未來(lái)進(jìn)一步改革的展望

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革既是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)六次大規(guī)模行政改革的繼承，又為未來(lái)的行政改革奠定了良好基礎(chǔ)。從我國(guó)行政改革的趨勢(shì)來(lái)看，還要進(jìn)一步拓展行政改革與機(jī)構(gòu)改革的空間，真正建設(shè)一個(gè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。具體地說(shuō)，有如下改革趨勢(shì)：

一是進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)，進(jìn)一步推進(jìn)政府行業(yè)管理職能、國(guó)有資產(chǎn)管理職能與企業(yè)管理職能的分離。目前，在廣電領(lǐng)域、煙草專賣領(lǐng)域還存在著政企不分的現(xiàn)象，未來(lái)應(yīng)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求加以改革。

二是要進(jìn)一步推進(jìn)政事分開(kāi)，推動(dòng)公共服務(wù)部門的管辦分離。目前，教育、衛(wèi)生等部門依然采取管辦不分的管理體制，應(yīng)加快推進(jìn)政事分開(kāi)與管辦分離的進(jìn)程，使多元主體更好地參與公共服務(wù)供給體系建設(shè)。

三是要進(jìn)一步推進(jìn)政社分開(kāi)，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織在全社會(huì)的覆蓋面，支持社會(huì)組織承擔(dān)更多的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)自治事務(wù)。要全面推進(jìn)社會(huì)組織社會(huì)化和自治化，促進(jìn)社會(huì)組織與政府職能部門或事業(yè)單位徹底分離；除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)主導(dǎo)單位，申請(qǐng)成立社會(huì)組織直接到民政部門申請(qǐng)登記；要推廣采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍，建立健全以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。

四是要進(jìn)一步推進(jìn)宏觀調(diào)控部門的職能轉(zhuǎn)變，改變個(gè)別宏觀調(diào)控部門既管宏觀、又管微觀，既管規(guī)劃、又管審批的狀況。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控部門的改革，使其重點(diǎn)搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“規(guī)劃管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，切實(shí)把精力轉(zhuǎn)移到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理大政方針的制定上來(lái)。

五是要進(jìn)一步推進(jìn)大部門體制改革，將大部門管理原則貫徹到位。為促進(jìn)大文化服務(wù)體系的建設(shè)，應(yīng)進(jìn)一步將文化、文物等職能與新聞出版、廣電職能進(jìn)行整合，使社會(huì)文化公共服務(wù)體系、新聞出版公共服務(wù)體系、廣播影視公共服務(wù)體系三者融合。

六是要根據(jù)加強(qiáng)生態(tài)文明、建設(shè)“美麗中國(guó)”的需要，鐵腕治污，使環(huán)境保護(hù)部門在職能、機(jī)構(gòu)、履職方式、執(zhí)法權(quán)利方面擁有充分權(quán)能?？蓪?shí)施環(huán)保部門全國(guó)垂直管理的體制、按大區(qū)設(shè)置環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并賦予環(huán)境保護(hù)部門充足的執(zhí)法權(quán)，并可將涉及環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)職能進(jìn)行整合，組建大環(huán)境保護(hù)部，使其能綜合管理涉及環(huán)境保護(hù)的各類事務(wù)。